재건축 정비사업에서 상가소유자에게 가장 큰 관심사 중 하나는 아파트 분양 여부다. 그동안 조합들은 상가 조합원이 상가 분양을 포기할 경우 아파트를 분양하기도 했다. 그 근거는 ①도시정비법 시행령 제63조 제2항 제2호와 ②조합 정관, ③건설교통부(現 국토교통부)의 유권해석 등이었다.

 

하지만 최근 언론보도에 따르면, 국토교통부가 상가조합원의 아파트 분양에 관한 유권해석을 변경해 물의를 일으키고 있다. 국토교통부는 기존 유권해석을 변경하였음에도 각 지자체에 변경된 내용을 알리지도 않았고, 국토교통부가 고시한 재건축 표준정관의 내용도 그대로 방치해 감사원으로부터 지적을 받기도 했다.

 

더욱이 국토교통부는 상가 조합원에 대한 아파트 분양에 관하여 재건축 표준정관의 내용보다도 더욱 강화하는 내용으로 유권해석을 진행했다고 한다. 위 해석에 의하면 상가 조합원이 아파트를 분양받기는 매우 어렵게 된다.

 

1. 상가조합원에 대한 분양 관련 근거 규정 및 법원의 입장

 

먼저, 상가 조합원에 대한 분양방법과 그 근거 규정에 대해 살펴보자. 도시정비법 시행령 제63조 제2항 제2호는 원칙적으로 부대시설ㆍ복리시설의 소유자에게는 부대시설ㆍ복리시설을 공급할 것을 규정하고 있으며, 예외적으로 (가) 새로운 부대시설ㆍ복리시설을 건설하지 아니하는 경우로서 기존 부대시설ㆍ복리시설의 가액이 분양주택 중 최소분양단위규모의 추산액에 정관 등으로 정하는 비율을 곱한 가액보다 클 경우, (나) 기존 부대시설ㆍ복리시설의 가액에서 새로 공급받는 부대시설ㆍ복리시설의 추산액을 뺀 금액이 분양주택 중 최소분양단위규모의 추산액에 정관 등으로 정하는 비율을 곱한 가액보다 클 경우, (다) 새로 건설한 부대시설ㆍ복리시설 중 최소분양단위규모의 추산액이 분양주택 중 최소분양단위규모의 추산액보다 클 경우 등 위 3가지 중 하나에 해당하면 아파트를 공급할 수 있도록 규정하고 있다.

 

국토교통부의 전신이었던 건설교통부는 위 규정의 내용 중 ‘새로운 부대시설ㆍ복리시설을 건설하지 아니하는 경우’에 대하여 상가 조합원이 ‘새로운 부대·복리시설을 공급받지 아니하는 경우’가 포함된다고 유권해석을 했다. 재건축 표준정관에도 위 유권해석과 동일한 내용이 규정돼 있다.

 

서울고등법원은 위 규정의 해석에 관하여, 상가 조합원이 상가 분양을 포기한 경우는 구 도시정비법 시행령 제52조 제2항 제2호 가목(현행 도시정비법 시행령 제63조)의 ‘새로운 부대·복리시설을 건설하지 아니하는 경우’를 유추적용하거나, 나목의 ‘새로이 공급받는 부대·복리시설의 추산액’이 0인 경우로 보아 ‘기존 부대·복리시설의 가액이 분양주택 중 최소분양단위규모의 추산액에 정관 등으로 정하는 비율을 곱한 가액보다 큰 경우’로서 위 제2호 가 및 나목에 기하여 1주택을 공급할 수 있다고 해석된다는 취지로 판시한 바 있다(서울고등법원 2008. 5. 27. 선고 2007나73262, 73279 판결).

 

즉, 상가조합원이 상가분양을 포기한 경우를 ‘새로운 부대·복리시설을 건설하지 아니하는 경우’ 또는 ‘새로이 공급받는 부대·복리시설의 추산액이 0인 경우’로 보고 아파트를 공급할 수 있다는 취지의 해석이 가능하다. 그런데 최근 국토교통부가 기존의 구 건설교통부의 유권해석을 뒤집은 것이다.

 

2. 국토교통부, ‘새로운 부대·복리시설을 건설하지 아니하는 경우’에만 주택분양 가능

 

최근 언론보도에 따르면 국토교통부는 위 시행령 규정의 해석을 놓고, 구 건설교통부의 유권해석이나 재건축조합 표준정관의 규정과 달리, 조합이 ‘새로운 부대시설ㆍ복리시설을 건설하지 아니하는 경우’에 상가 조합원이 아파트를 분양받을 수 있다는 취지로 회신을 했다고 한다.

 

또한 서울시는 위와 같은 변경된 유권해석에 기초하여 ‘재건축사업 부대·복리시설 소유자 주택공급 규정 운영방안’이라는 지침을 만들어 관련부서에 송부했다고 한다. 그 주요 골자는 ① ‘새로운 부대·복리시설을 건설하지 아니하는 경우’에만 1주택 공급이 가능한 것으로 유권해석하며, 상가 조합원이 상가를 포기하는 등 ‘새로운 부대·복리시설을 공급하지 아니하는 경우’에는 1주택 공급 불가, ② 시도에서 표준정관을 이미 작성·배포한 경우 ‘새로운 부대·복리시설을 건설하지 아니하는 경우’에만 1주택 공급이 가능한 것으로 즉시 변경하고, 향후 시도에서 작성하는 표준정관은 해당 내용을 반영하여 작성, ③ 공문 시행일 이후 조합설립인가가 신청된 조합정관은 ‘새로운 부대·복리시설을 건설하지 아니하는 경우’로 하여 인가할 것 등이다.

 

결국, 상가 조합원에게 ‘새로운 부대·복리시설을 건설하지 아니하는 경우’에만 아파트 분양이 가능한 것으로 해석된다.

 

3. 재건축조합과 상가 조합원들의 상생을 위한 전환적 사고 필요

 

국토교통부의 유권해석 변경과 서울시의 위 운영방안 등에 대하여 비판의 목소리가 높다. 특히 재건축을 추진할 때 조합설립 등 초기 단계부터 가장 어려운 숙제 중 하나가 바로 상가 소유자의 협조와 동의서 징구 부분이다. 재건축구역에서 조합설립을 하기 위해서 상가건물에 대한 별도의 동별 동의율을 충족해야 한다.

 

재건축이 진행되면 상가에서 영업을 하는 사람들은 영업을 그만두고 사실상 강제로 퇴직을 할 수밖에 없는 상황이 되기 때문에 재건축이 반드시 반가운 소식이라고 단정하기 어렵다. 재개발과 달리 재건축에서는 법적으로 영업보상도 인정되지 않는다. 따라서 영업수익이 매우 높은 상가의 경우 재건축에 반대하는 경우가 많다. 또한 최근에는 상가건물보다 아파트에 대한 재산적 가치가 매우 높게 형성되고 있기 때문에 상가소유자들도 대부분 아파트 분양을 선호하고 있다.

 

한편, 재건축을 진행할 때 상가를 포함하게 될 경우, 아파트의 배치나 용적률 등에서 더 많은 혜택을 볼 수 있어 상가를 배제할 때와 비교할 때 훨씬 높은 사업이익을 기대할 수도 있다. 높은 사업성에 근거하여 일부 재건축구역의 경우에는 상가소유자에게 상가뿐만 아니라 아파트도 분양을 해주겠다고 약속하고 상가소유자들을 재건축에 참여하도록 유도한 사례도 있다. 상가가 참여할 때 사업성이 더 유리하다면 위와 같은 방법으로 상가소유자들과 협의하여 신속하게 재건축사업을 진행하는 것이 합리적일 것이다.

 

그런데 만약 국토교통부의 유권해석처럼 ‘새로운 부대시설ㆍ복리시설을 건설하지 아니하는 경우’에만 상가 조합원이 아파트를 분양받을 수 있다고 한다면, 위와 같은 협상안은 애초에 불가능하다. 상가를 건설하게 될 경우 상가소유자에게 아파트를 공급할 수 없기 때문이다. 결국 국토교통부의 유권해석이 상가 분쟁의 바람직한 해결 방법에 찬물을 끼얹는 형국이 될 수도 있다.

 

몇 년 전, 주택산업연구원은 ‘재건축사업 주택-상가 분쟁 해소방안’이라는 주제의 발표자료에서 상가소유자에게 아파트 분양권을 부여하고 또 그 기준을 마련해야 한다는 의견을 피력한 바 있다.

 

성수동이나 압구정, 여의도 등 각종 규제로 인하여 오랫동안 멈춰 있었던 재건축정비사업이 최근 속도를 내고 있다. 재건축사업을 추진하는 과정에서 나타나는 상가소유자들의 문제를 관련 법령에 따른 엄격한 규제로 처리하는 것보다는, 조합과 상가 소유자들이 모두 상생할 수 있는 방법을 모색하고 합리적인 협의안을 도출할 수 있도록 국토교통부 또는 지자체가 적극적으로 지원하는 것이 재건축사업을 성공으로 이끄는 지름길이 될 수 있다고 생각한다. 국토교통부 담당자들의 전환적 사고가 필요한 시점이다.